2013年三季度官員高危形象風(fēng)險(xiǎn)地圖

　　三季度官員形象危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域集中于“貪”這一風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，在五類風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域中，排在第一名的“貪”占比達(dá)65%，雖然高層官員形象危機(jī)被曝光的比率有很大增加，但基層官員仍是官員形象危機(jī)的高發(fā)群體

　　文｜唐鈞、饒文文

　　貪腐問(wèn)題曝光頻次大幅度增加，“八項(xiàng)規(guī)定”出臺(tái)后消極腐敗行為被曝光力度加大，多名官員因經(jīng)濟(jì)問(wèn)題失蹤外逃、引發(fā)公眾對(duì)“官跑跑”現(xiàn)象再度關(guān)注……近日，中國(guó)人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心在延續(xù)2013年二季度官員形象危機(jī)報(bào)告的基礎(chǔ)上，將官員高危形象的5個(gè)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)、15個(gè)風(fēng)險(xiǎn)要素匯總成三季度的風(fēng)險(xiǎn)地圖。從“風(fēng)險(xiǎn)地圖”中可以看出：三季度官員形象風(fēng)險(xiǎn)多集中于“貪”這一風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。

　　官員形象危機(jī)是指官員因違法違規(guī)，違背德能勤績(jī)廉的標(biāo)準(zhǔn)，不符合群眾對(duì)官員公正廉潔、勤政愛(ài)民等預(yù)期；造成惡劣影響和損害公信力的危機(jī)。本報(bào)告中的官員包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、財(cái)政供養(yǎng)人員、村(社區(qū))干部和準(zhǔn)官員(國(guó)企干部、教師、高校和科研機(jī)構(gòu)工作人員等)。

　　官員形象危機(jī)的“風(fēng)險(xiǎn)地圖”主要包括五大風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)：“貪”(貪腐問(wèn)題)、“瀆”(失職瀆職)、“色”(性丑聞)、“假”(包括造假、“被影響”、剛升被查等風(fēng)險(xiǎn)要素)和“枉”(包括暴力執(zhí)法、遭遇暴力抗法、作風(fēng)粗暴等風(fēng)險(xiǎn)要素)。

　　2013年三季度官員形象危機(jī)有哪些特征呢？

　　多元化變化，“貪”為主因

　　NO.1本季度官員形象危機(jī)呈現(xiàn)多元化變化趨勢(shì)

　　從一至三季度的風(fēng)險(xiǎn)頻次變化來(lái)看，官員形象危機(jī)呈現(xiàn)多元化變化狀態(tài)。五大風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)頻次都有不同幅度的增長(zhǎng)和降低。從增長(zhǎng)趨勢(shì)看，“貪”和“枉”風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的危機(jī)頻次呈正增長(zhǎng)趨勢(shì)，而“瀆”和“色”呈負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。相對(duì)比率上，“貪”和“枉”危機(jī)頻次增長(zhǎng)率均突破100%，其中“貪”的危機(jī)頻次增長(zhǎng)率為314.8%，呈激增趨勢(shì)。

　　NO.2本季度官員形象風(fēng)險(xiǎn)多集中于“貪”這一風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域

　　三季度官員形象危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域集中于“貪”這一風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，五類風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域按照危機(jī)頻次排名情況是：第一名“貪”65%，第二名“瀆”13%，第三名“枉”9%，第四名“假”8%，第五名“色”5%。

　　貪腐問(wèn)題在2013年第三季度尤為嚴(yán)重，貪污受賄、消極腐敗等行為頻繁被曝光。貪腐問(wèn)題涉及不同層次的官員，有廳局級(jí)以上的高層官員、處級(jí)以下的基層官員，還有村干部以及教師、國(guó)企干部等“準(zhǔn)官員”。

　　貪污受賄的形式多樣化，不僅有官員個(gè)體貪污，組團(tuán)貪污也時(shí)有曝光。與2013年上半年類似，第三季度高層官員貪污受賄曝光的案件和去年同期相比仍有很大增長(zhǎng)，這顯示了十八大后黨加強(qiáng)反腐的決心和力度，也表明“社會(huì)倒逼”在持續(xù)加劇。

　　官員群體形象：“受牽連”、“被冤枉”

　　NO.1 “受牽連”：個(gè)體官員形象危機(jī)，官員所屬群體遭殃

　　個(gè)體官員形象受損，往往會(huì)影響整個(gè)官員群體形象，使官員群體“公信力”受損，引起公眾的質(zhì)疑與批判。

　　以廣東東莞中堂鎮(zhèn)國(guó)稅局長(zhǎng)羅紹強(qiáng)為例，2013年7月13日，羅紹強(qiáng)被曝?fù)碛?39間鋪位，市值3000余萬(wàn)元。對(duì)于廣東東莞中堂鎮(zhèn)國(guó)稅局長(zhǎng)個(gè)人的貪污行為，公眾往往不將目光集中于羅紹強(qiáng)，而是集中于羅紹強(qiáng)的職位——國(guó)稅局長(zhǎng)，因?yàn)楣妼?duì)于羅紹強(qiáng)個(gè)人并不了解，即使了解也無(wú)意義，但國(guó)稅局長(zhǎng)是公眾印象中的“肥差”，公眾將質(zhì)疑與批判更多的集中于國(guó)稅局長(zhǎng)這一群體。羅紹強(qiáng)個(gè)人犯案，卻給整個(gè)國(guó)稅局長(zhǎng)群體帶來(lái)了群體形象危機(jī)。

　　NO.2“被冤枉”：承擔(dān)形象受損代價(jià)的官員群體“名不副實(shí)”

　　許多犯罪官員是在被調(diào)離原先犯罪崗位之后才被發(fā)現(xiàn)并查處，原先真正犯罪官員的所屬群體本應(yīng)承擔(dān)形象受損的代價(jià)，但隨著犯罪官員的調(diào)離，形象受損的代價(jià)卻被犯罪官員現(xiàn)居崗位的群體所承擔(dān)，承擔(dān)官員形象受損代價(jià)的群體與官員犯罪時(shí)實(shí)際所屬群體“名不副實(shí)”，承擔(dān)官員形象受損代價(jià)的官員現(xiàn)居崗位群體實(shí)則是“被冤枉”的。

　　根據(jù)中國(guó)人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心“官員形象危機(jī)2013年三季度典型案例庫(kù)”，此類“被冤枉”現(xiàn)象多發(fā)生于“貪”和“瀆”兩大風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)，因?yàn)樨澪凼苜V、消極腐敗、隱性腐敗、濫用職權(quán)與玩忽職守這類犯罪不具有即發(fā)性，相比其他幾類風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)更容易被官員隱藏回避，發(fā)現(xiàn)的延時(shí)為“被冤枉”現(xiàn)象發(fā)生提供了一定的客觀條件。

　　“貪”和“瀆”兩大風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)中危機(jī)事件總共132起，其中“被冤枉”現(xiàn)象發(fā)生77起，占比58%，貪污受賄這一風(fēng)險(xiǎn)子項(xiàng)“被冤枉”現(xiàn)象發(fā)生比例最高，達(dá)到66%。

　　官員形象危機(jī)的多發(fā)、高發(fā)群體：基層官員

　　NO.1從危機(jī)整體看，基層官員為官員形象危機(jī)的多發(fā)群體

　　雖然高層官員形象危機(jī)被曝光的比率有很大增加，但基層官員仍是官員形象危機(jī)的高發(fā)群體，在研究中心的2013年三季度全國(guó)官員形象危機(jī)典型案例庫(kù)中共140例，數(shù)量上占全庫(kù)的81%，并且表現(xiàn)多樣、問(wèn)題嚴(yán)重。涉案基層官員既有政府部門的、黨委部門的，也有人大、政協(xié)的。問(wèn)題也是多樣化，貪腐問(wèn)題、失職瀆職、性丑聞、造假和“枉”法行為等均有涉及。

　　NO.2從消極腐敗行為看，違反“黨的八項(xiàng)規(guī)定”的多為基層官員

　　黨的“八項(xiàng)規(guī)定”出臺(tái)后，中央和各地政府加大了對(duì)公款吃喝、公款旅游、公車私用等公款濫用的消極腐敗行為的查處力度，致使消極腐敗行為被曝光的數(shù)量有較大幅度增長(zhǎng)。在2013年三季度全國(guó)官員形象危機(jī)典型案例庫(kù)中消極腐敗行為有31起，而涉及基層官員的有24起，占78%。這說(shuō)明黨的政策規(guī)定往往在基層被貫徹落實(shí)得不到位，而加強(qiáng)對(duì)這類行為的查處無(wú)疑給各位官員敲了“醒鐘”。

　　政府部門官員形象風(fēng)險(xiǎn)最高

　　公共服務(wù)領(lǐng)域官員形象危機(jī)頻發(fā)

　　NO.1官員形象危機(jī)部門間差異較大，政府部門風(fēng)險(xiǎn)最高

　　從遭遇形象危機(jī)的官員所屬部門屬性看，部門差異間較大，當(dāng)前官員形象危機(jī)已蔓延到黨委、政府、人大、政協(xié)、司法、國(guó)企、軍隊(duì)及高校和科研機(jī)構(gòu)中。據(jù)三季度全國(guó)官員形象危機(jī)典型案例庫(kù)，政府部門官員形象危機(jī)頻次最高，占74%；黨委部門次之，占10%；高校及科研機(jī)構(gòu)占5%；人大與國(guó)企分別占4%和3%；政協(xié)與司法官員形象危機(jī)頻次最低，各占2%。

　　政府部門是權(quán)力集中的地方，只要失去監(jiān)控，權(quán)就會(huì)變利，以權(quán)生利就成了權(quán)力機(jī)關(guān)中官員腐敗的基本方式和形態(tài)。所以，政府部門官員形象風(fēng)險(xiǎn)最高。

　　NO.2公共服務(wù)領(lǐng)域官員形象危機(jī)頻發(fā)

　　隨著公眾對(duì)公共服務(wù)需求的日益增加，園林綠化、公共衛(wèi)生、環(huán)保等部門由以前的“冷”部門變成了“熱”部門，可以支配的資源和資金大量增加，這使得此類部門的官員形象風(fēng)險(xiǎn)也大大提高。2013年三季度公共服務(wù)部門有多起官員形象危機(jī)的典型案例，且形象風(fēng)險(xiǎn)多集中在受賄這一風(fēng)險(xiǎn)要素上。

　　“官跑跑”向低級(jí)別蔓延 “裸官”成形象高危群體

　　NO.1 “官跑跑”從高級(jí)別向低級(jí)別蔓延滲透

　　“官跑跑”是指貪污官員為逃避黨紀(jì)國(guó)法處罰，攜巨款外逃失蹤的現(xiàn)象。2013年三季度失蹤出逃官員呈現(xiàn)級(jí)別由高向低的特點(diǎn)。與高層官員相比，地方基層干部的出入境管理相對(duì)寬松。

　　NO.2 “裸官”成官員形象危機(jī)的高危群體

　　“裸官”，是指配偶和子女非因工作需要均在國(guó)(境)外定居或加入外國(guó)國(guó)籍，或取得國(guó)(境)外永久居留權(quán)的公職人員。貪官出逃的路徑通常是非法斂財(cái)—家屬移民海外—轉(zhuǎn)移不明資產(chǎn)—擇機(jī)外逃等幾個(gè)步驟。“裸官”群體為職務(wù)犯罪的高風(fēng)險(xiǎn)群體，因此也成官員形象危機(jī)的高危群體。

　　官員形象危機(jī)高發(fā)省：廣東、湖南

　　從三季度官員形象危機(jī)典型案例庫(kù)的數(shù)據(jù)分析，東中部地區(qū)為官員形象危機(jī)的高發(fā)地區(qū)，占90%；其中，廣東、湖南、浙江為高發(fā)省。屬地官員形象危機(jī)的危機(jī)頻次和程度是很多因素共同作用所致，除去官員個(gè)體的主觀因素，客觀方面的因素主要表現(xiàn)在社會(huì)管理的復(fù)雜性、新聞出版業(yè)的發(fā)達(dá)程度等方面，社會(huì)管理的復(fù)雜性又和屬地流動(dòng)人口數(shù)量有關(guān)。

　以廣東為例，其新聞出版業(yè)綜合排名和流動(dòng)人口數(shù)量均位于全國(guó)首位，而三季度官員形象危機(jī)廣東也處于首位，這說(shuō)明社會(huì)管理復(fù)雜性越高、新聞出版業(yè)越發(fā)達(dá)的省份，往往也是官員形象危機(jī)越嚴(yán)重的省份。

　　官員形象優(yōu)化策略

　　針對(duì)三季度的官員形象危機(jī)特征，提出三項(xiàng)優(yōu)化建議。

　　第一，積極防范形象“蒙冤”，用好“官員形象風(fēng)險(xiǎn)地圖”，主動(dòng)規(guī)避形象風(fēng)險(xiǎn)。

　　第二，高度重視基層官員的形象危機(jī)問(wèn)題，建議把官員形象風(fēng)險(xiǎn)防治的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”設(shè)定為基層官員群體。

　　第三，善于傾聽(tīng)群眾評(píng)委對(duì)于官員形象的意見(jiàn)，規(guī)范頻發(fā)高發(fā)和社會(huì)負(fù)面影響惡劣的官員形象風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)，建立健全相應(yīng)的官員管理制度，構(gòu)建官員形象風(fēng)險(xiǎn)管理的制度保障。

　　(作者唐鈞系中國(guó)人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心主任，社科院藍(lán)皮書(shū)《形象危機(jī)應(yīng)對(duì)研究報(bào)告》主編，饒文文系中國(guó)人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心研究人員，中國(guó)人民大學(xué)的李慧杰、龔琬嵐、史一棋、常宇豪、王中一參與了研究；該項(xiàng)研究獲“北京市支持中央高校共建項(xiàng)目——青年英才計(jì)劃”資助)