2013年三季度官員高危形象風險地圖

　　三季度官員形象危機的風險領域集中于“貪”這一風險領域，在五類風險領域中，排在第一名的“貪”占比達65%，雖然高層官員形象危機被曝光的比率有很大增加，但基層官員仍是官員形象危機的高發群體

　　文｜唐鈞、饒文文

　　貪腐問題曝光頻次大幅度增加，“八項規定”出臺后消極腐敗行為被曝光力度加大，多名官員因經濟問題失蹤外逃、引發公眾對“官跑跑”現象再度關注……近日，中國人民大學危機管理研究中心在延續2013年二季度官員形象危機報告的基礎上，將官員高危形象的5個風險項、15個風險要素匯總成三季度的風險地圖。從“風險地圖”中可以看出：三季度官員形象風險多集中于“貪”這一風險領域。

　　官員形象危機是指官員因違法違規，違背德能勤績廉的標準，不符合群眾對官員公正廉潔、勤政愛民等預期；造成惡劣影響和損害公信力的危機。本報告中的官員包括黨政領導干部、財政供養人員、村(社區)干部和準官員(國企干部、教師、高校和科研機構工作人員等)。

　　官員形象危機的“風險地圖”主要包括五大風險項：“貪”(貪腐問題)、“瀆”(失職瀆職)、“色”(性丑聞)、“假”(包括造假、“被影響”、剛升被查等風險要素)和“枉”(包括暴力執法、遭遇暴力抗法、作風粗暴等風險要素)。

　　2013年三季度官員形象危機有哪些特征呢？

　　多元化變化，“貪”為主因

　　NO.1本季度官員形象危機呈現多元化變化趨勢

　　從一至三季度的風險頻次變化來看，官員形象危機呈現多元化變化狀態。五大風險領域的風險頻次都有不同幅度的增長和降低。從增長趨勢看，“貪”和“枉”風險領域的危機頻次呈正增長趨勢，而“瀆”和“色”呈負增長趨勢。相對比率上，“貪”和“枉”危機頻次增長率均突破100%，其中“貪”的危機頻次增長率為314.8%，呈激增趨勢。

　　NO.2本季度官員形象風險多集中于“貪”這一風險領域

　　三季度官員形象危機的風險領域集中于“貪”這一風險領域，五類風險領域按照危機頻次排名情況是：第一名“貪”65%，第二名“瀆”13%，第三名“枉”9%，第四名“假”8%，第五名“色”5%。

　　貪腐問題在2013年第三季度尤為嚴重，貪污受賄、消極腐敗等行為頻繁被曝光。貪腐問題涉及不同層次的官員，有廳局級以上的高層官員、處級以下的基層官員，還有村干部以及教師、國企干部等“準官員”。

　　貪污受賄的形式多樣化，不僅有官員個體貪污，組團貪污也時有曝光。與2013年上半年類似，第三季度高層官員貪污受賄曝光的案件和去年同期相比仍有很大增長，這顯示了十八大后黨加強反腐的決心和力度，也表明“社會倒逼”在持續加劇。

　　官員群體形象：“受牽連”、“被冤枉”

　　NO.1 “受牽連”：個體官員形象危機，官員所屬群體遭殃

　　個體官員形象受損，往往會影響整個官員群體形象，使官員群體“公信力”受損，引起公眾的質疑與批判。

　　以廣東東莞中堂鎮國稅局長羅紹強為例，2013年7月13日，羅紹強被曝擁有139間鋪位，市值3000余萬元。對于廣東東莞中堂鎮國稅局長個人的貪污行為，公眾往往不將目光集中于羅紹強，而是集中于羅紹強的職位——國稅局長，因為公眾對于羅紹強個人并不了解，即使了解也無意義，但國稅局長是公眾印象中的“肥差”，公眾將質疑與批判更多的集中于國稅局長這一群體。羅紹強個人犯案，卻給整個國稅局長群體帶來了群體形象危機。

　　NO.2“被冤枉”：承擔形象受損代價的官員群體“名不副實”

　　許多犯罪官員是在被調離原先犯罪崗位之后才被發現并查處，原先真正犯罪官員的所屬群體本應承擔形象受損的代價，但隨著犯罪官員的調離，形象受損的代價卻被犯罪官員現居崗位的群體所承擔，承擔官員形象受損代價的群體與官員犯罪時實際所屬群體“名不副實”，承擔官員形象受損代價的官員現居崗位群體實則是“被冤枉”的。

　　根據中國人民大學危機管理研究中心“官員形象危機2013年三季度典型案例庫”，此類“被冤枉”現象多發生于“貪”和“瀆”兩大風險項，因為貪污受賄、消極腐敗、隱性腐敗、濫用職權與玩忽職守這類犯罪不具有即發性，相比其他幾類風險項更容易被官員隱藏回避，發現的延時為“被冤枉”現象發生提供了一定的客觀條件。

　　“貪”和“瀆”兩大風險項中危機事件總共132起，其中“被冤枉”現象發生77起，占比58%，貪污受賄這一風險子項“被冤枉”現象發生比例最高，達到66%。

　　官員形象危機的多發、高發群體：基層官員

　　NO.1從危機整體看，基層官員為官員形象危機的多發群體

　　雖然高層官員形象危機被曝光的比率有很大增加，但基層官員仍是官員形象危機的高發群體，在研究中心的2013年三季度全國官員形象危機典型案例庫中共140例，數量上占全庫的81%，并且表現多樣、問題嚴重。涉案基層官員既有政府部門的、黨委部門的，也有人大、政協的。問題也是多樣化，貪腐問題、失職瀆職、性丑聞、造假和“枉”法行為等均有涉及。

　　NO.2從消極腐敗行為看，違反“黨的八項規定”的多為基層官員

　　黨的“八項規定”出臺后，中央和各地政府加大了對公款吃喝、公款旅游、公車私用等公款濫用的消極腐敗行為的查處力度，致使消極腐敗行為被曝光的數量有較大幅度增長。在2013年三季度全國官員形象危機典型案例庫中消極腐敗行為有31起，而涉及基層官員的有24起，占78%。這說明黨的政策規定往往在基層被貫徹落實得不到位，而加強對這類行為的查處無疑給各位官員敲了“醒鐘”。

　　政府部門官員形象風險最高

　　公共服務領域官員形象危機頻發

　　NO.1官員形象危機部門間差異較大，政府部門風險最高

　　從遭遇形象危機的官員所屬部門屬性看，部門差異間較大，當前官員形象危機已蔓延到黨委、政府、人大、政協、司法、國企、軍隊及高校和科研機構中。據三季度全國官員形象危機典型案例庫，政府部門官員形象危機頻次最高，占74%；黨委部門次之，占10%；高校及科研機構占5%；人大與國企分別占4%和3%；政協與司法官員形象危機頻次最低，各占2%。

　　政府部門是權力集中的地方，只要失去監控，權就會變利，以權生利就成了權力機關中官員腐敗的基本方式和形態。所以，政府部門官員形象風險最高。

　　NO.2公共服務領域官員形象危機頻發

　　隨著公眾對公共服務需求的日益增加，園林綠化、公共衛生、環保等部門由以前的“冷”部門變成了“熱”部門，可以支配的資源和資金大量增加，這使得此類部門的官員形象風險也大大提高。2013年三季度公共服務部門有多起官員形象危機的典型案例，且形象風險多集中在受賄這一風險要素上。

　　“官跑跑”向低級別蔓延 “裸官”成形象高危群體

　　NO.1 “官跑跑”從高級別向低級別蔓延滲透

　　“官跑跑”是指貪污官員為逃避黨紀國法處罰，攜巨款外逃失蹤的現象。2013年三季度失蹤出逃官員呈現級別由高向低的特點。與高層官員相比，地方基層干部的出入境管理相對寬松。

　　NO.2 “裸官”成官員形象危機的高危群體

　　“裸官”，是指配偶和子女非因工作需要均在國(境)外定居或加入外國國籍，或取得國(境)外永久居留權的公職人員。貪官出逃的路徑通常是非法斂財—家屬移民海外—轉移不明資產—擇機外逃等幾個步驟。“裸官”群體為職務犯罪的高風險群體，因此也成官員形象危機的高危群體。

　　官員形象危機高發省：廣東、湖南

　　從三季度官員形象危機典型案例庫的數據分析，東中部地區為官員形象危機的高發地區，占90%；其中，廣東、湖南、浙江為高發省。屬地官員形象危機的危機頻次和程度是很多因素共同作用所致，除去官員個體的主觀因素，客觀方面的因素主要表現在社會管理的復雜性、新聞出版業的發達程度等方面，社會管理的復雜性又和屬地流動人口數量有關。

　以廣東為例，其新聞出版業綜合排名和流動人口數量均位于全國首位，而三季度官員形象危機廣東也處于首位，這說明社會管理復雜性越高、新聞出版業越發達的省份，往往也是官員形象危機越嚴重的省份。

　　官員形象優化策略

　　針對三季度的官員形象危機特征，提出三項優化建議。

　　第一，積極防范形象“蒙冤”，用好“官員形象風險地圖”，主動規避形象風險。

　　第二，高度重視基層官員的形象危機問題，建議把官員形象風險防治的“攻堅戰”設定為基層官員群體。

　　第三，善于傾聽群眾評委對于官員形象的意見，規范頻發高發和社會負面影響惡劣的官員形象風險項，建立健全相應的官員管理制度，構建官員形象風險管理的制度保障。

　　(作者唐鈞系中國人民大學危機管理研究中心主任，社科院藍皮書《形象危機應對研究報告》主編，饒文文系中國人民大學危機管理研究中心研究人員，中國人民大學的李慧杰、龔琬嵐、史一棋、常宇豪、王中一參與了研究；該項研究獲“北京市支持中央高校共建項目——青年英才計劃”資助)