土地制度改革本質(zhì)在于完善產(chǎn)權(quán)

　　本刊評(píng)論員

　　未來(lái)土地制度的改革，勢(shì)必要從特定部門一言而定，逐步轉(zhuǎn)向更多兼顧所有利益主體的訴求來(lái)協(xié)商而定，讓市場(chǎng)機(jī)制來(lái)決定巨額級(jí)差地租在土地產(chǎn)權(quán)所有者集體、讓渡經(jīng)營(yíng)與使用權(quán)益的農(nóng)戶、提供公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)的公共部門、開(kāi)發(fā)土地的企業(yè)、受到開(kāi)發(fā)項(xiàng)目影響的其他市民等之間的分配

　　向改革要紅利已經(jīng)成為我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的共識(shí)。其中，土地制度改革將是釋放改革紅利，推動(dòng)兼顧公平與效率之經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。十八屆三中全會(huì)決定“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，為土地改革指明了方向。

　　所謂土地制度改革，本質(zhì)上是完善產(chǎn)權(quán)制度的過(guò)程。現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度規(guī)定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)規(guī)定，其所有權(quán)在集體，經(jīng)營(yíng)權(quán)及相關(guān)的收益權(quán)在農(nóng)戶，但實(shí)際上，無(wú)論是所有權(quán)還是使用權(quán)，都有嚴(yán)格管制。

　　首先，無(wú)論是使用權(quán)人還是所有權(quán)人，都無(wú)法主動(dòng)提出邀約并自由轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，只能被動(dòng)依賴于政府單方面發(fā)起的征收，農(nóng)村土地才能上市成為建設(shè)用地。而征收也并非市場(chǎng)行為，地方政府只按“最高不得超過(guò)所占耕地前3年平均產(chǎn)值的30倍”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，在城市地價(jià)高企的背景下，政府轉(zhuǎn)手就能以補(bǔ)償價(jià)9倍以上的土地出讓價(jià)轉(zhuǎn)售給開(kāi)發(fā)商。

　　其次，土地的用途也受到嚴(yán)格管制。已有的一些土地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，也明確規(guī)定“不得改變土地集體所有權(quán)性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”，這意味著，即便使用權(quán)人可以繞開(kāi)地方政府，通過(guò)更加主動(dòng)的有償方式進(jìn)行土地使用權(quán)變更，但相關(guān)土地依然只能在農(nóng)村部門內(nèi)部發(fā)揮作用，無(wú)法帶來(lái)跨部門資源配置的超額收益。

　　土地制度改革的癥結(jié)在于，土地產(chǎn)權(quán)屬性及用途變更而產(chǎn)生的巨額級(jí)差地租如何分配。

　　一方面，市場(chǎng)將土地與房產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值不斷展示出來(lái)，讓農(nóng)村權(quán)益人越來(lái)越看清自己手中土地的潛在價(jià)值，而不愿被低價(jià)剝奪土地；另一方面，地方政府的收入已經(jīng)高度依賴于級(jí)差地租的攝取，一些地方甚至不惜放任強(qiáng)拆現(xiàn)象，造成農(nóng)民與地方政府之間矛盾日益尖銳。

　　三中全會(huì)之后，安徽省政府迅速作出決定，在全省20個(gè)縣(區(qū))開(kāi)展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)，其中關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定表明“允許集體建設(shè)用地通過(guò)出讓、租賃、作價(jià)出資、轉(zhuǎn)讓、出租等方式依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)等”，相當(dāng)于在用途方面放松了部分管制；而“探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制實(shí)施土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，可按有關(guān)規(guī)定有償調(diào)劑使用”，則意味著在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移和上市等方面也將具備更大的靈活性。

　　這些試點(diǎn)都是邊際上突破原有制度的有益嘗試。

　　縱觀我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程的大勢(shì)，土地要素不可能持久獨(dú)立于市場(chǎng)配置機(jī)制之外。

　　未來(lái)土地制度的改革，勢(shì)必要從特定部門一言而定，逐步轉(zhuǎn)向更多兼顧所有利益主體的訴求來(lái)協(xié)商而定，讓市場(chǎng)機(jī)制來(lái)決定巨額級(jí)差地租在土地產(chǎn)權(quán)所有者集體、讓渡經(jīng)營(yíng)與使用權(quán)益的農(nóng)戶、提供公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)的公共部門、開(kāi)發(fā)土地的企業(yè)、受到開(kāi)發(fā)項(xiàng)目影響的其他市民等之間的分配。

　　在土地制度改革問(wèn)題上，公共部門最應(yīng)提供的是公正透明并且有執(zhí)行力的法律環(huán)境，以此保障老百姓或法人單位對(duì)合法用途前提下的自由選擇。近日還有某鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)因“擋視線”就自行評(píng)估他人林木資產(chǎn)并將其樟樹(shù)砍掉搞“強(qiáng)行賠付”。可見(jiàn)，我國(guó)土地乃至更廣意義的產(chǎn)權(quán)改革已有頂層設(shè)計(jì)的正確方向，但摸著石頭過(guò)河的底面操作還任重道遠(yuǎn)，不可輕忽。