土地制度改革本質在于完善產權

　　本刊評論員

　　未來土地制度的改革，勢必要從特定部門一言而定，逐步轉向更多兼顧所有利益主體的訴求來協商而定，讓市場機制來決定巨額級差地租在土地產權所有者集體、讓渡經營與使用權益的農戶、提供公共基礎設施與服務的公共部門、開發土地的企業、受到開發項目影響的其他市民等之間的分配

　　向改革要紅利已經成為我國未來經濟增長的共識。其中，土地制度改革將是釋放改革紅利，推動兼顧公平與效率之經濟增長的重要引擎。十八屆三中全會決定“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，為土地改革指明了方向。

　　所謂土地制度改革，本質上是完善產權制度的過程。現有的農村土地制度規定的產權結構規定，其所有權在集體，經營權及相關的收益權在農戶，但實際上，無論是所有權還是使用權，都有嚴格管制。

　　首先，無論是使用權人還是所有權人，都無法主動提出邀約并自由轉讓土地所有權，只能被動依賴于政府單方面發起的征收，農村土地才能上市成為建設用地。而征收也并非市場行為，地方政府只按“最高不得超過所占耕地前3年平均產值的30倍”的標準進行補償，在城市地價高企的背景下，政府轉手就能以補償價9倍以上的土地出讓價轉售給開發商。

　　其次，土地的用途也受到嚴格管制。已有的一些土地流轉的試點，也明確規定“不得改變土地集體所有權性質和土地的農業用途”，這意味著，即便使用權人可以繞開地方政府，通過更加主動的有償方式進行土地使用權變更，但相關土地依然只能在農村部門內部發揮作用，無法帶來跨部門資源配置的超額收益。

　　土地制度改革的癥結在于，土地產權屬性及用途變更而產生的巨額級差地租如何分配。

　　一方面，市場將土地與房產的真實價值不斷展示出來，讓農村權益人越來越看清自己手中土地的潛在價值，而不愿被低價剝奪土地；另一方面，地方政府的收入已經高度依賴于級差地租的攝取，一些地方甚至不惜放任強拆現象，造成農民與地方政府之間矛盾日益尖銳。

　　三中全會之后，安徽省政府迅速作出決定，在全省20個縣(區)開展農村綜合改革示范試點，其中關于土地流轉的規定表明“允許集體建設用地通過出讓、租賃、作價出資、轉讓、出租等方式依法進行流轉，用于工業、商業、旅游和農民住宅小區建設等”，相當于在用途方面放松了部分管制；而“探索建立符合農民合理需求的宅基地退出補償激勵機制實施土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤騰出的建設用地指標，可按有關規定有償調劑使用”，則意味著在產權轉移和上市等方面也將具備更大的靈活性。

　　這些試點都是邊際上突破原有制度的有益嘗試。

　　縱觀我國市場化進程的大勢，土地要素不可能持久獨立于市場配置機制之外。

　　未來土地制度的改革，勢必要從特定部門一言而定，逐步轉向更多兼顧所有利益主體的訴求來協商而定，讓市場機制來決定巨額級差地租在土地產權所有者集體、讓渡經營與使用權益的農戶、提供公共基礎設施與服務的公共部門、開發土地的企業、受到開發項目影響的其他市民等之間的分配。

　　在土地制度改革問題上，公共部門最應提供的是公正透明并且有執行力的法律環境，以此保障老百姓或法人單位對合法用途前提下的自由選擇。近日還有某鎮領導因“擋視線”就自行評估他人林木資產并將其樟樹砍掉搞“強行賠付”。可見，我國土地乃至更廣意義的產權改革已有頂層設計的正確方向，但摸著石頭過河的底面操作還任重道遠，不可輕忽。