由于制度方面存在的缺陷，導致地方政府不愿、不敢、不必讓企業退出，甚至采取行政手段干預企業的退出。在政府層面，應弱化動機，約束手段，完善服務，促進企業市場化退出，從而促進過剩產能淘汰。

　　王繼承

　　產能過剩情況下，部分企業選擇退出市場來止損本是市場競爭的正常現象，然而實踐中，雖然中央政府層面、國務院國資委一直在推進央企的兼并重組，在保持國有資本控制力同時，實現某種意義上經營層面的退出。但由于制度缺陷，導致地方政府不愿、不敢、不必讓企業退出，甚至采取行政手段干預企業的退出。

　　地方政府行政干預企業退出

　　地方政府行政干預企業退出，主要有以下五個制度成因：

　　一是生產型導向的財稅制度是主因。從地方財政收入構成來看，現行財稅制度下，“營業稅”和“增值稅”地方留成等與生產經營過程有關的流轉稅種對地方財政收入貢獻更大，遠超過“企業所得稅”地方收入部分。只要本地所轄企業有生產經營收入，即使薄利甚至虧損，地方政府仍然可以有穩定的財政收入。因此，“生產型導向”的財稅制度導致地方政府關心企業產值比關心企業利潤更 “實惠”，輕易不會讓企業停產退出。

　　二是法律制度不完備使得地方政府不敢讓企業退出。據我們調查，工商部門每年吊銷大量未辦理年檢手續的企業，但在司法實踐中進入破產程序的企業極少，規范完備的破產制度尚未完全建立。

　　三是社保制度不完善使得地方政府不敢讓企業退出。隨著農民市民化并向城市聚集，二代農民工已無可能再回到農村土地上勞動就業。同時，國有企業在職工社會保障方面的歷史遺留問題仍然長期存在、“尾大不掉”甚至有“卷土重來”趨勢。我國距離全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系還有較大差距，在增強公平性、適應流動性、保證可持續性三個重點任務方面，由于基本保障制度如失業保險覆蓋面還比較窄、社會保險統籌層次低、信息化建設發展水平不均衡、管理服務基礎薄弱、再就業培訓體系不健全等問題尚未得到根本解決，尚不能很好適應企業關停并轉帶來的人員安置壓力問題。在“穩定壓倒一切”的大背景下，各地政府為避免企業破產可能引發的群體性事件甚至更大范圍的危機，不會也不敢輕易讓企業退出。

　　四是政績考核制度使得地方政府不愿讓企業退出。盡管近幾年改善民生已成為政府工作轉變的重要方向，但長期以GDP考核為主的政績觀及現行干部考核晉升體制的慣性，使得地方政府形成了高度參與區域經濟競爭的行為模式。一個地方企業的關停并轉不再是簡單意義上的市場退出，而是意味著利益格局的改變、企業權屬關系的更替。如果有大中型企業退出市場，不干預不僅意味著地區生產總值的減少、地方財政收入的流失，而且意味著晉升機會的減少。因此，地方政府從自身利益考慮一般不愿所轄企業關停并轉退出，尤其是那些資本密集、高產值的大型企業(即使是那些已經處于產能過剩行業的高能耗企業)，同時也不愿本地區企業被其他地區企業兼并。

　　五是產權制度模糊使得地方政府擁有干預手段。地方政府對企業退出干預的主要手段是：通過不當補貼等降低市場價格信號對企業經營成本的警戒作用，影響企業過度產能投資或縮減止損的經營決策。不當補貼中操作空間最大的是土地征收使用環節及與之相伴的抵押信貸，即土地和資金這兩種關鍵生產要素。部分地方政府甚至采用了降低企業外部成本(如節能、環保)等逃避社會責任的做法。

　　這些手段能夠成立的主要原因之一在于目前土地制度和環境制度的不完善。由于目前我國集體土地所有權的主體“集體”是抽象模糊的權利主體，政府征收集體土地為國有又是按照被征收土地的原用途給予補償，從而給了地方政府對土地增值收益以極大的操作空間。地方政府為吸引那些建成后可以給本地區帶來GDP、稅收、就業等政績和利益的招商引資項目，出于本屆班子政績和可支配資金的最大化，實際中經常拿稀缺的土地資源進行補貼。同樣，由于我國在碳排放權、排污權等環境產權的分割和清晰化方面嚴重落后，生產項目周邊居民的公共環境權益很不明晰，對于污染企業的環境違法行為基本上沒有刑事制裁條款，居民因環境污染受到的損害很難通過法律途徑維權。這也為部分地方政府放松監管從而保護應該退出的落后產能提供了空間。

　　弱化行政干預應采取的對策

　　為減少行政干預，促進過剩產能淘汰，應采取弱化動機，約束手段，完善服務，促進企業市場化退出等對策，具體來說：

　　首先，完善政績考核制度，弱化行政干預動機。建議在考核導向上進一步體現政府的職能轉變。社會主義市場經濟體制下，政府在經濟發展中的角色不應該繼續保持直接參與經營的運動員身份，而應更多向建設良好市場規則和公正監管的裁判員身份轉化。考核體系要弱化經濟發展指標，強化民生公共服務指標，從而扭轉GDP導向的慣性。

　　其次，財稅改革向地方財政增收傾斜，強化地方政府公共服務職責。完善中央和地方政府在轉變政府職能、加強公共服務、改善民生方面的職責。已有研究表明，在等量提供公共產品條件下，由于信息不對稱，某些公共產品由貼近群眾的地方政府提供要優于中央政府。因此，在不斷下放事權的過程中，要逐漸增加屬于地方稅的稅種和提高共享稅的地方政府分成比例。同時，弱化地方政府的經濟建設職責，弱化其“準市場主體”地位和追求地方經濟利益最大化的“經濟人”特征，強化其公共服務職責。

　　第三，完善土地和環保制度，削弱地方政府行政干預的手段。建議重點在農村集體土地征收為國有這一環節，加快對農民集體土地村、鎮、縣三級主體在土地征收環節的收益權的確權和保護，明晰土地產權，削弱地方政府通過低價供地為企業投資提供補貼的手段。

　　建議除了從行政手段上嚴格按高標準加大環境監管執法力度外，還可以考慮發動環境受害人訴訟追償的法律手段，來制衡企業低環保標準擴大產能的行為。加快明晰生產企業與周邊居民在公共環境權益(如碳排放權、排污權及與之相對應的“清潔空氣、水資源享有權”等)上的法律權益分割，制定法律條款支持周邊居民就健康損失、經濟損失等向污染責任企業或個體追索賠償，讓污染環境的生產行為得不償失，通過媒體報道典型的環境維權事例，從而制衡部分地方政府放松環境監管保護應該退出的落后產能的行為。

　　第四，加快社保制度體系建設，降低企業退出的后顧之憂。通過提升全國社保管理信息化建設水平，加大財政投入，加快提升社會保險統籌層次，擴大失業保險征繳以及發放領取的覆蓋面。借鑒“九五”時期解決國企職工大規模下崗分流安置建立再就業中心提供技能培訓的做法，擴大失業保險金的使用范圍，加強就業技能培訓體系的建設。建議在中小企業專項基金中安排經費重點支持中小企業員工技能培訓。

　　第五，完善企業破產法律規范，實現企業有序退出。逐步明確司法權和行政權在企業破產中的界限，增強法院在企業破產中的主導作用，使企業破產制度回歸司法本質。強化對破產重整啟動的司法審查，確定關聯企業合并破產規則，保障實質公平。逐步增強破產制度的社會接受度，保障破產案件審理的司法力量，加快培育破產管理人隊伍，建立健全失信懲戒機制。

　　積極探索破產程序類型多樣化。既有適用于所有企業破產的“普通程序”，又有適用于中小企業的“簡易程序”，還要有適用于極少數情況下的“特別程序”。對簡單破產案件，可通過指定個人管理人、改進債權人會議制度和表決方式、加快審理進度等簡化破產程序，實現社會資源的重新分配。

　　(作者單位：國務院發展研究中心企業研究所)